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原标题:他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重

浏览次数:75 时间:2019-11-03

3.在训练方面

战略规划

对于中国而言,学习和借鉴美国战略管理的科学性和实用性,结合我国的具体实践,避免美军战略管理上的不足,建立合理的“战略—规划—行动—评估”体制,为提高人民解放军组织效能和作战效能而努力,是非常重要的,总参战略规划部的成立与发展也以此为目的。从无到有,从小到大,我军战略管理和战略规划一定会日臻完善,对此我们深信不疑。

二、通过交互式管理,确保陆军PPBE流程与高层PPBE流程之间的完整对接

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

除了上述三个组织外,美国国防部扩大了防务业务系统管理委员会的职权范围,该委员会是2005财年《国防授权法案》建立的,该委员会负责监控整个国防部业务运行的执行情况,包括提供战略指导思想、计划以及建立执行目标和措施等,其执行主席是国防部负责业务转型的副部长首席帮办,该委员会每月召开一次会议,对超过100万美元的业务系统投资负责,审核所有对防务业务系统提出的预算请求。

[1] 具体发展过程可参考:John K. Bartolotto:THE ORIGIN AND DEVELOPMENTAL PROCESS OF THE NATIONAL SECURITY STRATEGY[R],ada423358,2004[2] Henry Mintzberg:The Strategy Concept 1:Five Ps For Strategy[J],CALIFORNIA MANAGEMENT REVIEW,1987,,Fall,P11-24[3]康永升 黄荣亮,《战略规划指引美军抢占军事先机》] Department of Defense: FY2012-2013 Strategic Management Plan[R],2012,P1-2[5] ] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P131 此图和JP-5 FigII-1有一定的不同,两者均为2011年8月发布,本图更为细致。[7] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P132[8] ] 具体见参谋长联席会议主席指令CJCSI 3100.01B[10] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P135[11] ] 参考DOD Directive 7045.14 和DOD Instruction 7045.7[13] J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P127[14] ] 电影《星球大战》中杰迪骑士的老师[16] ] ] 关于FCS系统取消情况,可参考Andrew Feickert:Army Future Combat System Spin-Outs and Ground Combat Vehicle [R],CRS report,2009[19] “We‘re Dealing with a Christian Taliban”,http:// www.informationclearinghouse.info/article18334.html[20]资源与风险是战略规划的内因与外因,也是战略规划者必须要时刻意识到的管理要素。[21] ]

美国陆军PPBE流程是国防部PPBE流程的一个组成部分,也是陆军管理内部资源的主要程序。其总体框架主要包括三个方面的内容:一是与国防部PPBE系统保持有效沟通与互动,以实现两者之间的完整对接;二是运用“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”三个核心模块,对本军种内部资源进行分配与管理;三是以管理决策包为主要决策工具,促使其总体框架保持协调稳定的运行。

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,该文件提供国家军事力量的总体性目标、途径与手段,为国家安全战略与国防战略提供手段支撑。二是联合规划文件,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见;国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统。三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点,旨在为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导范围。四是联合战略能力计划,该文件根据国家军事战略来指导战区作战司令官完成战略规划;战区司令官将与国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中;联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和适应性规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺序。该工作是由参联会下属的兵力结构、资源和评估局负责进行。

美国陆军“拿啥打?”如图9所示,主要通过两条途径,将作战需求转换为战斗力来实现。

一、前言一个国家“战略行为体”的运转犹如一个旋转的陀螺体,其轴线就是国家安全战略,轴线直则运转稳;陀螺支撑体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成,其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度;着力点则由民族利益和国家利益组成,显而易见,两者的统一度决定了这个陀螺体运转过程中的阻力大小,同时也构成了各层级战略文化背景;而陀螺旋转的驱动力则是本文要重点探索的美军战略管理与规划能力。作为世界上唯一的超级大国,美国的全球战略举世瞩目,其战略思想是以美国国民特性与国家利益为基础,通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的文化传播通道、以国务院为主导的外交渠道等国家安全战略意图输出途径,来输出其价值观。美国的战略体系可分为三个层次,即国家安全战略、国防战略、军事战略。国家安全战略涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容。确保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力。国防战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源进行军队建设,并具体负责国防战略的制订,这充分体现了美军文人治军的理念,旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和实施。国防战略往往仅指明总体行动方向,需要军事战略来进行具体操作,军事战略是由参谋长联席会议负责制定,重点是军队能力建设和设计联合作战方针。美国的国家安全战略自二战后历经几十年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模式,对于美国安全战略的演化过程不再赘述,本文重点探讨其战略管理及规划理论和框架问题[1]。二、美军战略管理与规划的“5P”模型美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想,即将国防部想定为一个超大型企业,其战略管理过程也符合明茨伯格的“5P ”模型[2]:战略首先要进行规划,以实现一定的目的,而要在竞争环境中实现某种目的,必须要采取一定的谋略,规划是普适的,而谋略则是具体的。战略又是一种模式,是过去成功经验的凝练;定位则是组织在竞争环境中的地位,以及通过何种产品来实现战略;战略又是某种观点,即通过组织文化和献计献策的集体行为来影响战略层面的决策。以上的“5P”模型适合于各种企业,而美国国防部可以看作是世界上最大的军事企业,并处于近乎垄断的地位,其定位非常明确——确保其全球主导地位。结合自二战以来成功的经验,美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式。就美军战略而言,观点是自底向上的意见搜集行为,将其反馈给决策者,美军要求作战指挥官由下而上,评估国防部长办公厅规划和预算决定所产生的影响,向参联会主席和国防部长提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见[3]。在此基础上,再通过制定新的规划来完成其军事战略。美军的战略管理可粗分为两种,一种是四年制的,以四年防务评估为核心,对过去四年中的美军建设进行评审,找到合适的模式,对未来世界安全环境作评估,确立地区性定位,进而开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作、针对北美地区的防空安全合作、针对非洲地区的安全合作与教育活动、针对太平洋地区的空海一体战。这种四年的战略管理是中期的,主要是为了契合政治需要,即每四年一次的政府更替。另一种战略管理是短期的,即年度管理,通过制定年度战略规划,结合国防预算,实现部队的渐进式发展。这部分战略管理在四年防务评估报告的指导下是采用计划方式来实现的。在实施过程中必须要对战略目标进行优先级安排,如最新的FY2012-2013 战略管理规划就提到国防部平衡资源与风险来实现五个按优先级排列的战略目标[4]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是防止与遏制冲突;三是准备击败对手并在大范围突发事件中取胜;四是保留并增强全志愿部队;五是改革国防企业的业务和支援职能。事实上,美国国防部还有个较早的内部文本的2012财年战略目标[5]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是保留并增强部队;三是防止与遏制冲突;四是为大范围突发事件做准备;五是在整个国防部内培养节约型文化。从这两个版本的比较可以看出,不同的优先级决定了不同的战略行为,而且从内部版本走向公开也是美军战略传播的一个发展思路。美军各级战略——行动的层级关系如图1所示。图片 1图1:美军各级战略——行动的层级关系示意图三、国家战略指导系统框架分析在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。具体参见图2[6]:图片 2图2 国家战略指导系统框架在图2中,首先指明了总统和国防部长的角色,从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系,对军队进行指挥和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统(Joint Strategic Planning System,简写为JSPS)的建立,其核心是机密级别的联合战略能力规划(Joint Strategic Capabilities Plan)。具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任,战区战略是美国特有的战略,在许多国家看来是国家战略层面的方针政策,在美国看来则是地区性战略,这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作,即所谓的作战计划,如针对朝鲜人民民主共和国的“5027”和“5029”计划。在图2中,联合战略规划系统和自适应规划与执行(Adaptive Planning and Execution,简写为APEX)在统一指导下,共同完成计划的实施,这就是战略和战役层的互动,自适应规划与执行由参谋长联席会议主席CJCSM 3122系列手册所中规定,用于取代老版本的联合作战计划与执行系统,该作战计划系统更为灵活,有多种选项,可快速分析和评估。可便利升级,适合于跨机构信息互通及合作,适应性较强[7]。这也是其名称的含义所在,目前这项工作正在进行之中。1、顶层指导文件国家战略指导系统框架顶层包括6个文件,除大家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防务评估报告外,还有统一指挥计划、军队发展指南,所有这些文件,构成了战略指导系统的顶层。 统一指挥计划(Unified Command Plan,UCP),这个计划就是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明,事实上,至少还有两个文件有类似的说明,一个是《美国武装部队准则》(Doctrine for the Armed Forces of the United States),还有一个是《部队统一指挥备忘录》(the Forces for Unified Commands memorandum),不过UCP是最权威的文件,被设定为内参级。除了传统的六大地区司令部外,美军还注重四个职能司令部的作用,例如,在2001年“911”恐怖袭击之前,USSOCOM的首要任务是在行动中进行作战指挥支援,包括组织、训练和装备特种部队,进而将它们投入作战,支持在全球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。美国总统随后在2004年的“统一指挥计划”中扩大了USSOCOM的职权范围。该计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义网络威胁,同时直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。USSOCOM为了支持反对恐怖主义的全球战役,对国防部的所有计划进行了分析、协调并优化,在满足全球需要的条件下进行到军力和资源的分配,然后形成给联合参谋部的建议[8]。 军队使用指南(Guidance for Employment of the Force,缩写为GEF),是战略到战役层面的链接指导,作为保密性文件,军队应用指南包括:安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定。GEF由国防部长制订,与参联主席的JSPS是并行和互补关系。 军队发展指南(Guidance for Development of the Force,缩写为 GDF),是军队的长期发展计划,2008年首次发布,取代了过去的战略计划指南(Strategic Planning Guidance )、转型计划指南(Transformation Planning Guidance)、态势指南、科技战略指南(Science and Technology Strategic Guidance),以及若干零碎的计划指南,是在联合战略视角下的军队发展方针。GEF就是军队使用,而GDF就是军队建设,也就是我们前述的战略规划的两个要点。2、实施层——美军联合战略规划系统在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心[9]。根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件[10]:l国家军事战略(The National Military Strategy ,简写为NMS)。l联合规划文件(Joint Planning Document ,简写为JPD),参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划——计划——预算——执行”系统。l参谋长联席会议主席计划建议(Chairman’s Program Recommendation ,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性。l联合战略能力计划(Joint Strategic Capabilities Plan,简写为JSCP),根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”[11],就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。l参联会主席计划评估(Chairman’s Program Assessment ,简写为CPA),是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划。以上仅对JSPS进行简要介绍,具体内部结构因为属于美军保密核心框架,只能做理论层面的研究。四、美国国防战略规划流程国防战略规划的重点是:军队建设与军队使用。“建设”的目的是增强战斗力,“使用”就是部队的部署与行动,旨在消除外在的风险。不仅军队使用有风险,军队建设也有其内在风险,为了消除内在风险、提高效率,美军在建设方面成功实施了“规划—计划—预算—执行”的管理方法,其本质就是有效利用资源的一种方法。“规划—计划—预算—执行”方法是1961年麦克纳马拉任美国国防部长时,由黑弛引进并发展成为计划预算制度,其功能在于协助达成目标,设计最具成本效益的计划,因此,也是系统分析方法在军事上应用的源流,它始终与军事战略规划相结合。发展至今,已广泛应用,成为国防资源分配的工具,参见图3。图片 3图3:“规划—计划—预算—执行”系统流程示意图根据美国国防部的相关文件[12]“规划—计划—预算—执行”系统的最终目的是——在有限的财力下,为作战司令官提供军力、装备和支援的最佳组合,在预计可能遭受的威胁的基础上制订相关战略,最终产生规划、计划并提出国防部的预算方案[13]。,美军在2001年《四年防务评估》后,重点提出了基于能力的建设问题,即应该具有什么样的能力来应对挑战。军队的能力也即战斗力,是通过对潜在对手的评估和对自身的评估来进行战略上的决策。1973年成立的美国国防部净评估办公室,就是为此目的而设立的,根据国防部文件DOD Directive 5111.11规定,净评估主任是国防部长的主要助手与顾问,他负责对美国现有军事实力、发展趋势以及未来的能力与潜力进行净评估,并与其他国家军队进行比对,以识别未来美国所面临的威胁与机遇[14]。作为早期兰德公司的研究人员,安德鲁.马歇尔在兰德公司发展出净评估方法,并于1973年出任第一任净评估主任,活跃至今,被誉为美国国防部的尤达[15],弟子包括切尼和拉姆斯菲尔德这样的重量级人物[16]。由于净评估办公室需要对自身和对手有着清楚的认识和了解,情报方面的工作是非常关键的,因为错误的情报将导致错误的判断,这也是净评估办公室非常神秘的原因,它是美国战略情报分析的集大成者。军队是通过资金支持来实现发展的,也即通过PPBE的整个过程来实现之,PPBE实际上不过是“战略规划+财务管理”的模式而已,良好的PPBE系统难点并不在财务管理上,毕竟财务管理是非常成熟的现代管理方法。难在战略规划上,战略规划的优劣决定军队建设的好与差。在逻辑上,PPBE是在战略指导下进行的,它们的关系如何,美军也做了一番研究,图4为PPBE在规划阶段和各层级战略的关系:图片 4图4: PPBES规划阶段战略流程图[17]图4 较好地说明了如何将战略与规划相连接,以完成基于战略视角的军队建设,即在国家安全战略框架下制定国防战略,通过四年防务评估来对国家军事战略进行审核,审核通过或整改后的国家军事战略分两条路实施,一是军队发展指导,实际上就是各军种自身的发展规划,这种规划分为长期和短期计划,通过价值衡量转化为相关建设预算。短期计划如军事训练、人员工资等,可事先进行预算规划,变动不大,而且也易于评估。长期计划则需经过审核通过后变成项目,通过划分时间阶段来实施,如大家所熟知的美国陆军的数字化项目、未来战斗系统项目,都是如此操作的。前者开始预算很少,分项目也少,通过不断追加,最终演变为今天的美陆军作战信息系统;而后者则开始预算很多,分项目也很多,但最终除少数子项目外不得不叫停,毕竟,经过分析发现其投入和产出不成比例[18]。《参联计划建议》是美军自身建设中富有特色的一个文件,重点是军种联合,因为各军种有自己的发展计划和指导,但需要联合,1986年国防部改组法的出台,就是各军种自行其是、造成拯救伊朗人质失败等诸多问题的解决之道。“联合”不是仅停留于口头,而是需要实际的行动和协作,需要有指导和规范。《参联计划建议》是联合规划指导的上层指导性纲要,主要是为了对战区联合行动提出主要指导方针。各战区依据此指导来进行联合演练和制定相关行动方案。五、结论最新出版的美国皮尤研究中心《美国价值观调查报告2012》指出,“美国仍然是一个高度宗教化的国家”。自美国建国至今,基督教思想仍然是直接影响其对外政策思维及战略思想的潜在的、决定性因素。也正如美军军事宗教自由基金会创始人,前美国空军军法署署长米凯·温期坦所说[19]:“这种狂热的支配主义基督教已经像海啸一样横扫五角大楼所有的737个美国军事机构……”。因此,“保护并输出美国式价值观”成为美国国家安全战略的核心内容是必然的,加强“保护并输出美国式价值观”的能力建设则是美军战略规划最显着的本质特性。综上所述,美军的战略管理可概括为:以美国特有的战略文化为背景,对美军内部资源和外部风险进行评估[20],通过平衡资源与风险,谋求国家与军队发展效益的最大化,进而在全球安全环境中立于不败之地,为“美国的普世价值”保驾护航。从美军战略层级的分析来看,其国防和军事战略必须有预先的计划,结合资源管理、引领部队建设之路,从而保障战役和行动的胜利。就此而言,美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系,这个体系的建设历经了几十年,绝不仅仅是战略层面的空谈。但从另一个方面看,美军的这种战略规划框架仍然有其不足之处。一是美军战略规划与实施面临军种利益与军种文化的挑战从内部看,美军军队建设模式是建立在联合的基础上,但在真正实施时仍免不了受各军种利益以及军种文化的影响。例如,“空海一体战”概念提出后,很多人更关心陆军在其中的作用,而陆军智囊人员也对此进行了评述,利文沃斯指参学院高级军事研究学校的创始人,陆军退役准将德切格在《陆军》杂志2011年5月号的文章中[21],将现在的“空海一体战”与1990年代盛行的“快速决定性作战”理论相比较后,认为这两种理论均充满了理想主义论调。事实上,“快速决定性作战”是军事技术部门的偏爱而被陆军和海军陆战队反感的概念,虽然在科索沃、阿富汗甚至伊拉克战争得到了部分证实,但最终陷入泥潭的仍然是地面部队。德切格认为,没有强力地面部队的作战只是某种惩罚,而不能取得全胜。况且这些理想性的构想从来没有实践,也没有在学校中得到教育和认同。在《陆军》杂志2011年11月号的文章中[22],德切格认为“空海一体战”的开支是巨大的,将使美国像当年入侵阿富汗的苏军一样,陷入泥潭难以自拔。他引述了辛里奇在《外交家》杂志的文章,“空海一体战”的竞争最终可能导致核武器的竞争与发展。德切格认为,视中国为合作伙伴将其拉入国际安全协定,即使困难重重也比军事竞赛强。又如,作为“空海一体战”概念的战场空间核心支撑的“海基能力”概念,由海军陆战队提出至今已近20年,也正是由于军种利益与军种文化的影响,至今尚未完全统一认识,国防部对成立“海基能力协调办公室”的建议避而不谈。由此可见,在战略层面上,军种矛盾和文化上的差异是难以避免的。二是美军庞大的官僚机构同样制约着其整体效能的发挥美国国防部本身就是世界上最大的官僚机构,也造成了战略层级的复杂性和系统复杂性:从尉官到将官,从文官到武官,从部长到普通职员,涉及人员众多,部门众多,而且由于保密原因,层层设定情报和文件的获取权限,因审核而造成战略计划的滞后效应。而各个单位为了自身的利益,纷纷出笼相关的战略文件,造成战略文件的泛滥,反而降低了效率,迫使国防部出台项目优先权,试图在文件海洋中找到正确的方向。2008年出台的《军队发展指南》就是最好的例子,美军不得不整合越来越多的战略计划,调和矛盾并消除部门之间的摩擦。在效率方面,由于PPBE需要国会的审核,国会内部两党之争也会拖拽国防项目的后腿,难以“集中力量办大事”。三是多元文化对美国主流文化的冲击将对美国“战略行为体”的轴线产生巨大的影响随西裔人口大量涌入,美国的国民特性正遭受着巨大的冲击,同时国内信仰状况呈下降趋势,作为美国主流文化的“盎格鲁-撒克逊”文化在未来能否保持主流地位,将对未来美国国家安全战略的走向产生巨大的影响。另外,美国制造业结构的不合理性、全球经济一体化对美国国家利益的冲击、外太空的脆弱性与网络空间的无界性能否保障美军在全球公共区域的畅通无阻……等等诸多的不稳定或不确定性,都将对美国“战略行为体”的运转产生直接的影响。如何抵消这些负面影响,平衡战略风险,将是考验美军高层的一堆隐性难题。

[责任编辑:蒋佩华]

图片 5图5 美国国防部战略管理体制成员及日常会议

美国国防部为提高战略管理的实际效能,在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有:


图片 6图片 7图片 8图1:美陆军规划、计划、预算与执行系统总体框架及缩略语

“战略致胜”,不言而喻。由于“战略”具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

一是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入个人训练内容;二是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入本地台训练内容;三是在集体训练和作战训练中心的活动的活动中纳入测试网络/电磁频谱知识的基本任务;四是专业化培训和认证;五是建议创办一个企业化联合网络培训;六是建立网络作战训练计划;七是支持信息保障认证要求。

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四、以管理决策包为主要工具,增强陆军PPBE全流程中的资源利用效能

总体而言,我军的解释比较抽象,虽便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程则是由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”

[责任编辑:蒋佩华]

管理决策包与自动化PPBE系统结合行成了一个规划、计划、预算与执行数据库系统,组织并记录着9个年度的资金与人力数据以及12个年度的部队数据。他包含部队、资金以及人力等多方面的信息,是名副其实的陆军资源记录数据库,可以为面向国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会的国防部规划、计划、预算与执行数据的提交提供支持,并向国防部部长办公室递交陆军计划预算。他在陆军部总部层级的计划与预算程序中,实现了事务处理自动化与信息系统标准化。同时,他还能够充当业务情报分析工具,以便于支持陆军部总部中的战略规划、计划与预算。这对于陆军总部的规划、计划、预算与执行业务流程十分重要,能够提高战略预测分析能力,在计划需求与平衡资源之间需求最佳结合,有效降低成本并减少资源浪费。

四是不断优化战斗力生成模式。美陆军自2017年开始运用“可持续战备模式”,以取代2002年以来为适应全球反恐战争而采用的“兵力生成模式”。“可持续战备模式”是美陆军为应对国家安全战略、国防战略以及军事战略调整的战略需求,而对自身建设模式实施主动革新。与美陆军在世纪之交运用“兵力生成模式”替代1980年代到2001年一直使用的“分层级战备模式”相似,“可持续战备模式”旨在促进陆军部队人员、装备武器以及训练的最优化,在提供资源使用效率的同时还能够满足联合部队在全频谱作战运用中的多样化需求。

如图6所示,美军战略管理的运转主要通过基于美国国防部体系结构框架的各个系统与工具来完成,它们分别是联合战略规划系统、联合能力集成与开发系统、规划-计划-预算与执行、联合作战计划制定与执行系统。

美国防部指令7045.14对国防部在PPBE流程中的政策指导、集中控制与日常管理等方面,做出了明确规定。在政策指导上,该指令指出,国防部“运用四年防务评估报告、部队发展指南、计划指南及预算指南指导规划、计划、预算和执行流程。”美陆军也强调,陆军PPBE能够与联合战略规划以及国防部部长办公室所做的规划保持协调,并与国防部部长办公室的计划以及预算直接相连,负责编制并维护国防计划与预算的陆军部分。陆军预算与执行军事代表在国会审查国防部预算期间,担任陆军拨款倡议者,协助编制陆军财政预算文件,并准备提交国会审核;在执行期间,监控预算执行情况,并有针对性提出规划、计划与预算的调整方案。同时,陆军他还负责在各个层级的司令部当中支持陆军的规划、计划制定以及预算的准备与执行,并为规划、计划与预算程序提供反馈信息。在集中控制上,指令强调,国防部长在高级审查组的协助下制定集中控制政策。集中控制主要包括制定主要政策决议、定义规划目标、发布计划指南以及分配资源等。集中控制可以在PPBE全部流程中,为陆军提供有效的需求输入标准,防止陆军与国防部之间在资源分配以及时间安排上出现矛盾。在日常管理方面,国防部副部长将运用自己指定的管理流程,对PPBE系统进行日常管理与监管,这就为国防部各军种、各机构提供了统一的日常管理模式。美陆军PPBE流程在这一标准的管理模式中,可以及时校正与国防部的偏差。

如图6所示,美军战略管理的运转主要通过基于美国国防部体系结构框架19的各个系统与工具来完成,它们分别是联合战略规划系统、联合能力集成与开发系统、规划-计划-预算与执行、联合作战计划制定与执行系统。

7.在设施方面

“规划”突出部队的长远建设,为国家军事战略提供稳定性性的支撑。

“要打谁?”的问题,如图7所示,主要从美军战略目标与总体作战能力需求中产生,即从国家层级需求、国防部层级需求、参联会层级需求、战区层级需求以至军种层级需求,进行逐级指导、逐级分解以及逐级确定。在《国家安全战略》界定国家利益、明确必须实现的国家战略目标之后,国防部据此在《四年防务评估报告》与《国防战略》中对国防优先任务与相关战略目标提出战略指导意见。国防部规划部门根据这些目标进行评估,以找出各个方面的目标并制定具体对策措施。同时,根据1993年的《政府执行与成果法案》,《四年防务评估报告》作为国防部的战略规划也将明确总体作战能力发展需求。

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“计划与预算一体化”强调在优先事项与政策之间达成平衡。

3 罗伯特·麦克纳马拉(Robert Strange McNamara,1916年6月19日-2009年7月6日),美国商人、政治家,美国共和党人,出生于加利福尼亚州洛杉矶,曾任美国国防部长和世界银行行长他是美国历史上的重要人物,作为国防部长,麦克纳马拉在越战期间的作为最具争议;就任世界银行总裁后,致力于解决贫困问题,把世行援助重点从发达国家向欠发达国家转移。

6.在人员方面

运用政策指导、集中控制与日常管理相结合的方式,对陆军PPBE流程实施指导。

2.在组织结构方面

图片 9图10 美国陆军基于能力的一揽子解决方案

“执行”包括项目执行与预算执行两个部分。通过项目执行,陆军能够运用资源以便达到经批准的计划目标,并基于及时反馈信息来调整资源需求。陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构将利用所提供的人力与资金执行经批准的计划。他们将审查预算的执行情况,统计通过拨款与管理决策包所拨配的资金的使用情况,并作出报告。由负责采办、后勤与技术的陆军助理部长通过陆军系统采办审查委员会以及大型自动化信息系统审查委员会对指定的采办计划进行里程碑审查。通过预算执行,管理资金并将资金录入账目,以便执行经批准的计划。陆军将对资金与人力进行管理与核算,以便执行已获得批准的计划。陆军将检查陆军部总部、陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构利用分配的资源达成计划目标的效果。通过陆军联合对账计划,陆军将强化财务会计与管理工作,以便确保财务报告能够准确地反映预算的执行结果。陆军、国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会将利用预算执行反馈信息,以便在陆军预算的审议期间调整资源需求。

第三步,陆军将以上两个方面的战略目标与作战能力需求进行综合,并通过制定全陆军战略以及陆军规划,来发展陆军战略目标与总体作战能力需求。

规划、计划、预算与执行流程是国防部资源分配与决策的核心流程,不仅将战略指导与战略优先事项转化为近期与长期的人力、物力、财力以及武装力量结构的详细计划,还对计划的贯彻与落实情况进行监督指导。该流程的主要决策结果将成为总统年度预算法案中的国防预算部分,用于说明国防部申请的具体资源事项,并对其合理性进行辩护,具体内容包括军人薪金待遇、作战与运行经费、装备采办经费、研发经费以及基础设施建设费用等。

管理决策包记录着大量资源信息,包括:规定与一项计划事务相关的军事以及文职人力与资金;展示相关的陆军司令部所需的资源以及相关的拨款;为资源支出提供的理由说明。在陆军PPBE流程中,各层级均可以根据相应管理决策包中的资源记录情况,协助制定相关计划。例如,陆军部总部能够运用其管理决策包制定计划,并在执行经批准的计划的过程中,检查计划实施结果。他既可以运用管理决策包将陆军部长以及陆军参谋长的决策及其优先事项与下列材料联系起来:记录国防部部长办公室中的军种未来年份国防计划账目;记录陆军机构以及设施中的陆军管理结构账目。他还可以运用管理决策包来连接规划、计划、预算与执行企业系统中的重要系统,例如结构与人力分配系统、陆军授权文档系统以及陆军训练需求与资源系统。其中,陆军训练需求与资源系统的产品是陆军个人训练计划,阐述有效的训练需求以及相关的训练计划。此外,其他层级的单个管理决策包也记录着取得某个预期结果所需的资源,负责阐述某种特定的组织、计划或职能,并专门适用于下列资源管理领域中的一个:编制装备修正表单位任务;编配与装备表单位任务;武器与情报系统的采办、投入使用以及维持;特别可视性计划。

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首席管理官汇报进展。

前言

陆军计划与预算是一个一体化的决策流程,负责生成计划目标备忘录/概算报告。在中期,计划与预算一体化流程在部队需求的指导下分配预期的资源。该程序按照陆军资源分配政策与优先顺序,在各种相互竞争的需求之间分配预期的人力、资金与装备,确保各种需求的资源配备能够达到合理且可执行的水平。在近期,该一体化程序将把计划需求转变成人力与资金预算请求。当在拨款与人力授权书中得到确定之后,这些资源便可以用于执行经批准的计划,并将资源分配决策转变成国会授权拨款申请。陆军一体化计划与预算流程与国防部部长办公室审查共同为总统预算的编制提供支持。总统预算提交给国会之后,陆军便在国会听证会上提出预算的陆军部分并为之辩护。

三、美军战略管理体系的运转

[责任编辑:蒋佩华]

图片 10

三是安德鲁·马歇尔6于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法7及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至是武器装备的发展战略都有着深远的影响。8

图片 11图11 解决方案概览

一、陆军PPBE总体框架概述

16 赵小卓、石文蕊《全面解读美军战略管理》,《军事学术》2010年第3期。

一是更新军规、陆军部手册、国防部指令、参谋长联席会议主席指令以及美国法典;二是更新美国法典第10卷;三是制定新的陆军网络策略。

美陆军PPBE总体框架反映了陆军规划、计划、预算和执行流程的运行,以及该流程与国防部PPBE流程之间的联系。其中,在规划阶段,国防部长办公室与联合参谋部人员依据国家安全目标与资源限制来考察美国的军事态势,并制定国防与军事战略,最后生成能够满足战略需求的指导文件:部队发展与兵力运用指导文件以及国防规划与计划指导文件。而陆军为响应以上文件,主要以陆军概念战略文件为核心,提出未来陆军作战概念,并运用这些概念推动陆军实现转型,以便应对不断变化的国家安全环境带来的挑战。

图片 12图1 美军战略管理的四个循环步骤

图片 13图1 美军战略管理的四个循环步骤

优先事项是美军各军种PPBE流程所要确定与实现的核心,它决定着本军种所需装备、兵力与保障的最佳组合。按照参联会主席指示8015.01的规定,各军种、司令部、国民警卫局要积极加入参联会的战略规划系统,为国家军事战略与联合战略能力计划的制定,输入本军种所需的优先事项。该指示强调,参联会主席就军种部和其他国防部组成部门的项目建议和预算草案与战略计划确定的优先事项以及为作战司令部和国民警卫队确定的优先事项的符合程度,向国防部长提出建议。而且,作战司令部在起草国家军事战略、联合战略能力计划和进行净评估时,也要向参谋长联席会议主席提供输入。这就要求美陆军军种部及其各层级作战司令部必须及时向参联会、联合参谋部以及各联合司令部,提供本军种的《计划目标备忘录》与“综合优先列表”等内容,以确保优先事项得以纳入计划、预算与执行环节。

图片 14图7 美军战略目标与总体作战能力需求的产生

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

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5.在领导力方面

一是根据《陆军顶层条令》修订野战手册FM 3-0《作战》;二是根据《陆军作战职能性条令出版物》修改野战手册FM 2-0《情报》、野战手册FM 4-0《保障》、野战手册FM 6-0《任务式指挥与控制》、野战手册FM 3-09《火力支援》、野战手册FM 3-30《防护》和野战手册FM 6-02《信号作战》;三是根据《陆军战斗力要素条令出版物》把野战手册FM 3-13改为《告知和影响活动》;四是把野战手册FM 3-36改写为《网络/电磁活动》;五是其他及相关的条令解决方案。

从长期来看,美陆军“规划”是美军总体规划的有机组成部分,可以从陆上为国家军事战略提供必要支撑。从中、近期来看,美陆军PPBE流程将计划与预算进行了合并,主要是为了及时确定并实现陆军高层所需的优先事项,同时也是为了便于在陆军内部各组织、系统与职能部门之间进行资源的合理分配。此外,美陆军将“执行”分为项目执行与预算执行两个部分,以利于为计划与预算提供及时的反馈信息。

一是更新军规、陆军部手册、国防部指令、参谋长联席会议主席指令以及美国法典;二是更新美国法典第10卷;三是制定新的陆军网络策略。

图片 15图5 美国国防部战略管理体制成员及日常会议

战略本身具有长期性与稳定性的特征。陆军“规划”旨在为“陆军部队支持国家军事战略,确定规模,设计结构,配备人员并提供装备、训练与维持。”陆军主要通过制定并执行相关的“规划”文件,对本军种建设进行长期规划。这些文件主要包括陆军规划、陆军战略、陆军规划优先事项指导、陆军规划指导备忘录、陆军现代化战略、陆军战役规划、军事需求能力规划以及研究发展与采办规划等。这些规划文件主要以国家安全战略、国防战略、军事战略以及联合概念文件为指导,并为其提供支撑。其中,陆军未来作战概念是美陆军规划的重点,这些概念将长达几十年的周期纳入考虑范围。以美陆军在2010年8月发布的《美国陆军作战概念》为例,它描述了在2016至2028年的时间框架内,美陆军战役与战术力量发展与运用的重点。该概念文件将构成了一个分析基础,该基础可用于确定能力空缺与解决方案,这些解决方案在通过陆军能力集成与发展系统得到研究并批准之后,将构成陆军资源分配决策的基础,为计划、预算与执行打下良好基础。

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如, 2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展也做出了展望。10

1.在条令方面

“执行”旨在及时、高效的实现计划与预算目标。

20 JSC[US].

一是把基本的网络/电磁频谱知识纳入军官教育体系、准尉教育体系、士官教育体系与文职人员教育体系;二是把更多的专业化的网络/电磁频谱训练纳入25、29和35系列职业发展;三是在训练演习中把网络/电磁频谱对抗纳入领导力发展和教育的机会。

发挥优先事项的牵引作用,促使陆军在PPBE流程中与参联会保持沟通与协调。

15 2004年的国防授权法案正式指定参谋长联席会议主席,与其他军队领导人如军种首长、战区作战指挥官和职能司令部指挥官等进行合作,每两年提交一份国家军事战略报告。

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找到敌人的漏洞和薄弱环节。

在计划与预算阶段,国防部由部长办公室成本评估与计划鉴定处处长负责未来年份国防计划与预算的制定工作。每个计划包括一组计划要素,这些要素能够反映国防部部队或保障任务。计划要素负责确定特定的活动、项目或职能,包括了实现目标或计划所需的财政与人力资源。计划要素允许国防部部长办公室与国会工作人员进行跨军种分析。而陆军部总部也有自己的成本评估与计划鉴定处处长,负责陆军一体化计划与预算程序,并制定目标计划备忘录与预算报告。该处长除要与国防部部长办公室一起审查预算,并共同为总统预算的编制提供支持外,还负责组织相关陆军机构制定符合国防计划要求的陆军子计划。

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并集成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了完整的战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力的生成与运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。12如图1所示。

图片 16图6 美军战略管理的运转

表1:未来年份国防计划的计划与子计划以及陆军倡议者

一是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入个人训练内容;二是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入本地台训练内容;三是在集体训练和作战训练中心的活动的活动中纳入测试网络/电磁频谱知识的基本任务;四是专业化培训和认证;五是建议创办一个企业化联合网络培训;六是建立网络作战训练计划;七是支持信息保障认证要求。

一是通过制定年度《战略管理规划》,明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径,在国防部业务职能的范围内,通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则,来协调并改善战略管理水平。

在执行阶段,陆军部总部将概算报告递交给国防部部长办公室之后,将严格遵照执行。陆军部总部可以在不转移资金的同时,转移属于拨款范围内的军事与文职人员。但其他人员与资金方面的任何变更行为,必须由国防部部长办公室进行批准。尤其是在总统预算递交给国会之后,预算年度中的人员与资金方面的变更会受到更为严格的控制。

美国陆军“拿啥打?”如图9所示,主要通过两条途径,将作战需求转换为战斗力来实现。

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首度管理官汇报进展。

管理决策包与自动化PPBE系统的结合减少了运行成本

7 李健、廖凯《美国国防部净评估办公室及净评估特征》,《外军军事学术》杂志2012年8月刊。

美军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

在总体框架中,美国防部PPBE流程与陆军PPBE流程之间建立了对下指导与对上协调的连接机制。一方面,国防部与参联会分别以国防部指令7045.14与参联会主席指示8501.01为依据,对陆军PPBE流程进行具体指导。另一方面,陆军PPBE流程也要为国防部PPBE流程提供必要的输入,来表达自身对资源利用的诉求。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》9确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

其中,全陆军战略确定了阻止冲突、塑造作战环境与打赢国家战争三个总体战略目标;以及10个方面的子目标。而陆军规划则是通过制定陆军构想、陆军战略规划、陆军规划指南、陆军战略规划指南备忘录以及陆军战役计划,来确定总体作战能力需求。陆军构想的目的是获取陆军部长与参谋长的统一指导,并明确能够支持国家最高指挥当局指示的“陆军目标”。陆战战略规划以陆军构想为依据制定指导陆军如何完成法定职责的陆军战略。陆军规划指南用于启动年度陆军PPBE流程,为主要规划问题所需的解决方案提供指导。陆军计划指南备忘录用于将规划流程制定的决策进行汇总,以解决陆军规划指南中存在的问题。陆军战役计划用于确定并监管陆军部长与参谋长所要求的年度优先事项与方案的实施。

管理决策包为陆军PPBE流程提供了高效的资源管理平台

图片 17图2 国家战略指导系统框架

在这一部分,我们以美国陆军的战略管理过程为例来具体介绍美军战略管理的四个循环步骤,就其本质而言,也就是美国陆军的建设与发展,主要聚焦于以下三大问题:第一,“要打谁?”——即,美军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第二,“要咋打?”——即,美国陆军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第三,“拿啥打?”——即,美国陆军是如何将作战能力需求转换为战斗力的?

三、以“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”为核心模块,确保陆军PPBE总体框架在远、中、近期的有序运行

在这一部分,我们以美国陆军的战略管理过程为例来具体介绍美军战略管理的四个循环步骤,就其本质而言,也就是美国陆军的建设与发展,主要聚焦于以下三大问题:第一,“要打谁?”——即,美军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第二,“要咋打?”——即,美国陆军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第三,“拿啥打?”——即,美国陆军是如何将作战能力需求转换为战斗力的?

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

陆军PPBE流程主要目标是确定、申请并获取在执行国家军事战略的过程中,完成陆军指派任务所需的财政与人力资源。而陆军管理决策包则是其关键的资源管理工具,从总体上负责记录并提供所有的陆军资源数据。管理决策包将为现役陆军、国民警卫队、后备队以及文职工作人员描述计划的能力。

4.在装备方面

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》,该战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,其重点是军队能力建设和设计联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

管理决策包负责记录展示计划与预算所需的9个财政年度的人力与总偿付专款授权。各个财政年度所讨论的计划年度或预算年度事项,取决于管理决策包的关注点是否落在上述计划或预算之上。因此,管理决策包具有预算年度增量与计划年度增量。这两个增量的不同主要体现在陆军在人力与资金方面具有的灵活性。在计划年度或计划目标备忘录年度期间,陆军部总部在总体军事财年年终兵力方面受到国会的制约。陆军部总部通过平衡工作量与可用的资金来确定并批准文职人员工作年度水平。同样的,陆军部总部仅通过总偿付专款授权而非单项拨款来限制计划资金。这些特点允许对先前计划好的人力与资金进行重新分配,以便满足不断变化的需求。例如,在后来的计划目标备忘录或预算提案中,陆军部总部能够按照需要在管理决策包、拨款与陆军计划要素之间转移计划年度资源。在执行过程中的灵活性,则反映在允许为未做预算的需求提供资金,以便满足作战条件下未能预见的需求或变更。

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