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原标题:军队采用矩阵型组织结构,俄罗斯国防领导指挥

浏览次数:131 时间:2019-11-07

①利于统筹建设。矩阵型军队组织由于成立专司“军政”的军种部,有利于从全局角度统筹各军种的训练、管理和建设,可为遂行作战任务提供专业更为精通、训练更为有素的作战力量;同时,由于军种作战部队不再固定归属于某一地域、某一方向,可在不同时期担负不同战略方向的作战任务,一方面可减少部分作战部队,另一方面,也可合并部分作战保障和后勤保障力量,有利于减少人员和机构的重复设置,增加军队资产的利用效率。这也是中国军队裁军三十万的管理学前提。

  腾笼换鸟,体量瘦身——

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图片 2   美韩两国军队每年举行大小演习达200多次。图为4月11日美军OH-58D型“基奥瓦勇士”武装侦察直升机在韩国领空参加大规模联合作战演习。(美联社)

  战时可建立联合指挥机构

②明晰职责权限。职责与权限不匹配是矩阵型组织产生冲突的根源。要想解决好矩阵型军队组织因权限不确定而产生冲突的问题,必须对军种部和战区的权利和职责进行清晰、明确的规定(这可能成为改革后马上要遇到的最大、最棘手问题)。比如说,战区司令员应与军种部长的级别相同,都进入军委委员序列,便于工作协调和责任追究;即使军种部有单独解决小规模冲突或战事的能力,但应明确规定总体作战方案必须由战区指挥员提出。再比如说,作为支撑军队组织管理最核心的人事权和财经权问题,就应抛弃“非此即彼”的改革思路,将人事权和财经权“一分为二”地赋予战区和军种。即:如授予军种部人事任命权,则应赋予战区中高级军官的考核权或提名权;除按标准拔付的官兵工资福利和单位日常维持费外,如授予军种部战场建设、联合训练经费的执行权,则应赋予战区对相应项目的规划权、预算权和评估权。

  军政军令分开,高级领率机关结构调整——

我们常说,俄罗斯是一个战斗民族,是一个尚武的民族。1991年12月苏联解体,让俄罗斯民族蒙羞,造成永远的伤痛。1992年5月,俄罗斯军队正式组建,并从此开始了过程复杂曲折、内容广泛深刻的军事改革历程。 军事专家李抒音近日在接受人民网采访时表示,“俄罗斯建军以来的建设实际上就是一部俄军改革史”。俄罗斯的军事改革,经历了20世纪90年代叶利钦时期、2000年至2008年的普京和梅德韦杰夫时期,以及2008年至2012年期间的“新面貌”改革。此后,从2012年到现在,还在对“新面貌”改革进行纠偏和调整。20多年来,俄罗斯军队一直在不停地改革,探索如何建立一支强大的军队,以保持其军事强国地位,这场改革至今仍在路上。 俄罗斯军事改革的目标是建立一支“精干高效、装备精良、训练有素”的现代职业化军队。为此,俄罗斯以军队领导管理体制、联合作战指挥体制、部队结构等为重点进行了一系列改革,成效显着,初步实现了由苏联时期的大动员型向信息化时代机动常备型军队的转变。 理顺军队领导指挥体制,提升管理效率 军事领导指挥体制改革,实质是对国防和军队权利利益的再分配和职权关系的再调整,意在建立决策更科学、管理更高效、指挥更便捷的军事组织系统。这也是军事改革最困难的领域,既需要改革者看清未来战争形态,还需要铁腕推进,打破既有格局,触动部分人的权力和利益“奶酪”。 俄罗斯国防领导指挥体制的改革,最重要的目标是实现军队建设管理和作战指挥职能的分离,即军政和军令的分离,从而实现军队的专业化建设与管理,同时适应联合作战的高效作战指挥,打赢未来战争。 俄罗斯军队如今已基本实现军政与军令的分离。作战指挥链条由“总统、国防部长-总参谋部-联合作战司令部/独立兵种司令部-部队”四级指挥机构组成,其中,总统和国防部长负责战略决策,职能领域作战指挥的重心在总参谋部,地区性作战指挥的重心在联合作战司令部。建设管理链条由“总统、国防部长-军兵种司令部-军区-部队”四级机构组成,重心在国防部机关和军兵种司令部。 2004年,俄罗斯总统普京修订《国防法》,重新调整国防部长和总参谋长的关系,把原来《国防法》规定的“国防部长通过国防部和总参谋部队武装力量实施指挥”,改为“国防部长通过国防部对武装力量实施指挥”的原则。同时规定国防部长对总参谋部的活动实施领导。这就意味着,俄罗斯军队领导体制中,将领导权集中到国防部长手里,总参谋部被定位为国防部的军事指挥机关,国防部长和总参谋长某种“平起平坐”的现象不再存在,领导指挥关系得以理顺。此后,俄军高层的矛盾大幅减少。 从2004年开始,俄军剥离了总参谋部的大部分行政功能,将之交给国防部其他部门负责,实现了国防部与总参谋部之间军政与军令系统的适度分离。自此,俄罗斯军队的改革才走上了快车道。 适应联合作战合并重组军区,剥夺军种作战指挥权 二战后历次战争证明,战争的基本类型已经从世界大战向局部战争和武装冲突转变,加之信息和网络技术的高度发展,客观上要求军队大幅提高指挥效率,建立联合作战指挥体制成为各国的普遍做法,同时不断下移联合作战指挥重心。俄罗斯在联合作战体制方面探索了近20年,直到2008年的“新面貌”改革才取得突破性进展。 俄罗斯的军区制由来已久,军区制的改革是一个绕不开的话题。苏联时期,苏军曾设立过多达30多个军区,苏联解体后,俄罗斯将其缩减为8个,后又重组为莫斯科、列宁格勒、北高加索、伏尔加河沿岸-乌拉尔、西伯利亚和远东6个军区。俄军原有军事指挥体制继承自苏军,集作战指挥和行政管理权于一体,职能和机构重叠,难以适应联合作战快速高效的要求。 俄罗斯军队一直希望建立类似美军那样的战区联合作战指挥体制。在战役层级,俄军在1997年就规定了军区联合作战指挥的职能,但由于军种不肯交出指挥权,建立的战略-战役司令部变成了一个有名无实的空架子。相关的改革一直停留在增减军区数量上,没能建立具有实质意义的战区联合作战指挥体制。 2008年的俄格战争,暴露出俄军无法有效地组织起黑海舰队和陆军以及空军部队的战场协同、联合指挥效率低下等问题。俄军因此下定决心对军区体制进行改造,使之成为战略方向上的战略-战役联合指挥机构。 俄军启动“新面貌”改革后,改革设计者基于此前的改革经验教训认识到,军区体制既不能抛弃,也不能原样不动,应该依托军区改造军区。为此,2010年12月1日,俄军宣布将原来的6大军区合并为4大军区,即西部军区、东部军区、南部军区、中部军区。此次改革对军区职能和战略-战役指挥关系进行了几项大刀阔斧的改革:首先,俄军在军区司令部基础上组建联合战略司令部;其次,军种司令部退出作战指挥链,总参谋部和军种原来涉及的战区层级指挥权交由军区负责;另外,修改军区条例,统一指挥权,从法律上规定联合战略司令部,即军区机关对战区辖区范围内陆海空常规力量和其他强力部门部队实施统一指挥。至此,经过十多年的探索,俄罗斯的战区联合作战指挥体制终于成型。 这次的军区改革,虽然字面上仍然叫“军区”,但此“军区”概念的内涵已不同以往。改革后的每个军区就是一个战区,也代表着一个战略方向,实现了军区、战区与战略方向的统一。军区转变为联合战略司令部,军区司令统一指挥战区内除了战略核力量以外的所有常规力量,包括空海军。空海军司令的作战指挥权上交到总参谋部,由于陆军原本就没有作战指挥权,故而陆海空三个军种司令部全部退出作战指挥链,专事“养兵”,也就是负责各类军事行政业务。 不过,这项让军种司令部放权的改革遇到的阻力可想而知,改革设计者为此不惜动用强硬手段。改革中,为了建立以联合战略司令部为重心的战区联合作战指挥体制,总统梅德韦杰夫和国防部长谢尔久科夫面对来自军种的阻力绝不妥协,强行将军种中央指挥所并入总参谋部,军种总司令退出作战指挥链。为了确保军种顺利交权,梅德韦杰夫甚至于同一天解除了空军和海军总司令的职务,有力地震慑了改革的反对者。 大刀阔斧裁军,优化部队结构 苏联解体之初,俄罗斯一度认为自己已经融入了西方社会,冷战时期来自西方的威胁消失,加上国内经济状况不断恶化,维持规模庞大的军队力不从心,裁军就成为俄罗斯军队的必然选择。 俄罗斯从苏联继承了280万兵力规模的庞大军队,并很快开始了大刀阔斧的裁军之路:1992年裁军22万人、1993年裁军29.99万人、1994年裁军38.55万人、1995年裁军2l.74万人、1996年裁军20万人,1997年到1999年,俄军再次大幅裁减30万人,使军队总员额缩至120万人。 不过,北约东扩、科索沃战争等一系列事件让俄罗斯认识到,西方并非俄罗斯真正的朋友,战争威胁也从未消失。 2000年普京就任总统后,俄罗斯经济形势好转,俄罗斯裁军的方式从初期的减量为主逐步转向减量增质,兵力规模控制在100万。除了兵员规模继续精简外,还加强了海军、空军、战略火箭兵等技术军兵种的建设。随着军费投入的提升,俄军开始大规模采购新型装备,“白杨-M”洲际弹道导弹、苏-35战机、“北风之神”级战略核潜艇等一大批重量级装备的列装,研制新一代航空母舰的计划也提上日程,俄军正在逐渐恢复往日雄风。 根据战争形态的演变及军事技术的发展,俄罗斯对其军种结构也在不断调整。如2011年,俄军在航天兵基础上新组建空天防御兵,这一全新兵种整合了军用卫星、战略预警雷达、反导系统等力量,有效提升了俄军战略预警、太空监视、防空反导的能力。2015年8月1日,俄军又宣布将空军与空天防御兵合并,组建新的军种--空天军。这体现出俄对未来军事斗争重心正向太空转移的战略判断。合并军种有利于统一空天领域的军事技术政策,统筹规划空天力量,提升作战能力。 裁军的同时,俄罗斯也在重塑和优化部队结构,减少部队数量和层次,缩小部队规模编成,实现部队的常备化、模块化,提升快速反应、机动作战能力和联合作战水平。 俄罗斯取消陆军的师-团建制,实行军-旅制,共编11个集团军,按功能组建了113个常备旅,并计划在2020年前将常备旅数量增加至125个。这些旅具有显着的模块化特点。李抒音指出,俄军为保持已有的动员能力,还在全国建立了很多的物资保障基地,在这些地方储备有模块化旅所需的武器装备,平时这些武器装备只需要维护。战时,联合作战指挥部利用投送力量将相应的兵员快速投送到作战地域,在当地储备的武器装备则立刻投入作战使用,大幅提升部队的快速反应能力。 大幅裁减军官,盲目仿美遇挫折 历史上,由于长期保持大战动员体制,俄军军官比例一直较高,一度达到35%,其中主要用于战时扩充的“简编部队”和“架子部队”军官比例更高。在早期裁军与改革过程中,俄军军官尤其是高级军官的数量并没有得到相应削减,这一情况直到2008年才发生改变。 李抒音告诉记者,俄罗斯学习西方,希望将军队官兵比例控制在1:5到1:6之间。按照俄军2008年的改革计划,截至2012年,总兵力由113万减少到100万,重点是裁减军官,军官数量从35.5万降到了15万。 俄军军官裁减重点之一是国防部中央指挥机关和后勤保障部门。俄军中央指挥机关的军官人数将从2.2万人减少到8500人,被裁减的机关和岗位将实行社会化转制。在俄政府与军队高层的强力推动下,此轮军官裁减计划在2010年得以实现,将官由1107人减至877人,裁减20.8%,上校由25665人减至9114人,裁减64.5%,另外,还取消了14万准尉。 “此次军官裁减方案,俄罗斯盲目学习美军,改革并不成功。”李抒音向记者介绍称,美军有一只训练有素非常能干的士官队伍,但俄军基层军士的职业素养远不及美军,美军是全职业化军队,而俄军不是,还有大量的义务兵。这项改革造成俄军基层指挥员和专业技术人员出现严重短缺。为此,俄军2012年借助组建空天防御兵的时机又增加了7万名军官的编制,军官数量增至22万名。 俄罗斯20多年来的军事改革之路走得曲折艰难,但总体来说是朝着正确方向前进,俄军的作战能力在不断改革中已得到实质性提升,从近年俄军大规模战备检查,以及俄罗斯收回克里米亚和近期空袭叙利亚境内非法武装等军事行动中窥其一斑。 他山之石,可以攻玉。俄罗斯军事改革的经验和教训非常值得我国学习和借鉴。

  联合作战指挥有没有权威性,直接关系到作战的成败。《美国法典》第10编第164条规定,战区司令没有自由选择军种组成部队司令和司令部参谋军官的权力。但是他有权拒绝军种推荐的人选,有权中止其司令部下属军官的职务,还有权召集军事法庭,对违反作战命令的军官进行处分。同时,有权对下属军种指挥官的任职表现进行评价。其鉴定意见,在军种军官遴选委员会考虑军官晋升时,占有相当大的权重。美军还规定,如果联合司令部司令认为自己的权力不够时,应立即报告国防部长,以保证根据需要随时得到赋权。可见,战区司令虽然没有自由选择权,但他有四个非常重要的配套权;更重要的是,他感到权力不够时,还可以直接向国防部长要权,直到满足指挥为止。

  李大光指出,军官职业化将有利于部队稳定,同时也给地方减轻了安排转业部队干部的压力。

④规范作业程序。这不仅是诸军兵种联合作战的前提,更是畅通军兵种交叉任职和机关基层双向交流的根本保证。美军联合作战条令体系,总共有7个系列80多本,几乎对遂行任务时每一个岗位、所有可能遇到的情况及相应的操作流程都进行了规范,形成了标准操作程序,为高效组织联合作战提供支撑,也为军官多岗位、全球化轮岗交流提供了条件。目前,由于职位界定宽泛、标准化操作程序缺乏,以及院校教育与部队实际脱节,我军当前一个作战专业的关键岗位,往往没有个3-5年进入不了情况,不仅导致军兵种交叉任职无法真正走开、联合作战人才凤毛麟角,也导致机关基层脱节——机关人员下不了部队任职,部队指挥员不适应机关任职,人才成长的良性循环远没有形成。军政、军令分离后,军官不仅要在战区和军种机关之间来回轮岗,也要在机关、部队之间甚至不同军种之间双向交流,人员流动明显加快,一名有发展潜力的军官在一个岗位最多只能工作3-4年时间。这种情形下,如果没有明晰的职位界定和相应的标准操作程序,可能军官到一个联合岗位任职,还没进入工作状态就被调离了,更不用说胜任岗位、高效工作了。

  从我军深化改革的目标任务看,不仅要改体制,而且要动结构,还要定制度。因此,建立科学高效的领导管理体制,军政军令分开,高级领率机关进行结构调整与优化,实行作战指挥与领导管理两条线十分紧迫。

资料图:参加阅兵的俄罗斯军人

  可以说,美军战区司令部平时主要工作就是:穷尽计划、演练计划、完善计划。由于制定了应对各类突发情况的预案,并且经过了反复演练和不断完善,一旦有事,就可以迅速付诸行动,争取先机。比如,2003年伊拉克战争,依据的就是“1003东方大规模战区战争”计划;2004年12月,印度洋海啸救援行动中,美军依据的就是“5070-02作战构想”,设立了536联合特遣司令部,统一指挥大规模的联合救援行动。据美军官兵讲,这些行动的艰苦和严酷程度,甚至还不如平时的演习,许多作战行动在战前都经过了反复演练。

  李大光认为,改善军兵种比例有很大的调整空间。众所周知,中国军队是以传统的陆军部队为主,但在现代信息化战争中,仅依靠陆军是很难打胜仗的。其他军兵种有必要增加比例,同时,新兵种也要加强建设。李大光指出,“十八大”提出,要关注海洋、空中和网络,就是要加强这些领域的军队建设。

管理学上强调,一个矩阵组织只有具有良好素质的项目经理拥有明确的全面责任和权限的时候,才会有效率。同样,在矩阵型军队组织中,战区与军种的之间的职权如果没有合理设计和清晰划分,或任何一方的能力、等级和威望不相称,管理冲突将不可避免,两者之间的有效合作也将变得遥不可及。举例来说,在战时,战区应对遂行作战任务时的筹划、指挥和控制负责,而军种部队则应在作战行动的现场组织上拥有自主权。这样,一方面,联合作战指挥机构会穷尽各种努力使其作战目标尽可能迅速、顺利地实现;另一方面,各军种部才会竭力运用其手中的资源,对分配给本军种的任务施加影响、提供便利。

  而俄军目前采取的是适度分权的军政军令混合模式。一方面是各军种和其他机构所掌握的作战指挥权向联合作战指挥机构——战略司令部转移,另一方面是联合作战指挥机构(如总参谋部)所掌管的军事行政职能向军种和其他机构转移。

  例如,第6舰队在训练和装备方面走的是海军指挥系列,但当它被部署到地中海时,它就要接受负责地中海的联合司令部——美国欧洲司令部 的作战命令。目前,美军已经形成了在国防部长以下、战区军种组成部队以上两权分开的基本格局。建设管理从国防部、军种部往下走;作战指挥从国防部、作战司 令部往下走,两者在职能分工、运作流程等方面的界面,切分得相对合理,也比较清楚。

  2013年4月16日发表的《中国武装力量的多样化运用》白皮书,首次披露陆军机动作战部队和海、空军人数。陆军机动作战部队包括18个集团军和部分独立合成作战师(旅),现有85万人。海军现有23.5万人,空军现有39.8万人。

①目标分歧冲突。由于战区和军种部各自的职责任务、利益考量不同,战区侧重关注完成作战任务,而军种部侧重关心部队的日常运转,导致在共同完成作战任务或日常战备时,经常在形势研判、手段运用、优先次序、稀缺资源调配方面存在分歧。这样,可能使得战区过分关心自己的作战目标而忽略军队的整体战略目标,也可能使得军种过分关心自己的建设管理而对作战战备任务缺乏敏感性。

  裁减老旧装备与非战斗人员,编强作战部队

  世界主要国家军队改革实践证明,成功的改革从来都不是“舶来品”,而是要选择适合自身实际的模式和道路。现在大家都在谈论美军改革模式、俄军改革模式、美俄结合的改革模式,有的说美军模式好,有的讲俄军模式符合实际,有的认为美俄模式都吸收一点更好。实际上,这反映的是如何科学借鉴外军经验的问题。其实,无论我们向外军学习什么,都必须充分考虑到国体、政体的不同,军队性质的不同,一定要接中国的地气。俄罗斯军事科学院院长加列耶夫大将在谈到俄军事改革时说:“我丝毫不反对学习美国、德国的有益经验。但是,在学习别国某些经验和放弃自己的经验之前,必须反复权衡利弊。”这句话很有道理!说到底,就是要搞清楚别人是怎么做的,为什么这么做。要摸清别人的底细,知道自己的底盘。在研究外军东西的同时,一定要记住我们自己的东西。这样,才能真正走出一条属于我们自己的改革道路。

  军职以下干部秘书将精简

矩阵型组织结构是企业组织结构的一种,出现于二十世纪五六十年代,是对以工作为中心和以对象为中心的组织结构之优、缺点的争论中产生出来的,至今已在诸多大企业中成功运行多年。为适应全球化管理和大型复杂项目管理,ABB、IBM、华为、西门子、通用电气、花旗银行等知名跨国企业,采用的基本都是“事业部-分公司”式的矩阵型组织结构。这一结构的精髓就是各事业部统筹本领域的全球业务,分公司则根据区域特点管理本区域内的各个事业部业务,两者在各自明确的职权范围内协同工作。分公司/事业部职员在接受直接部门领导的同时,也要接受相对应的事业部/分公司领导或约束,从而形成双重报告关系。比如说,某知名大型跨国公司的做法是:公司事业部负责本业务的研发生产、市场定位、产品定价等,但不负责销售,事业部不允许直接向客户销售产品或提交系统解决方案及报价;而分公司负责客户,其销售经理可根据本区域客户特点和竞争对手情况,协调各事业部资源,提出系统解决方案,制订并执行销售策略,完成销售任务。因销售经理没有定价权,他必须与事业部保持密切沟通,以确保得到所需的产品技术、价格等支持,而事业部因不能直接面对客户,为保持本业务的增长,必须全力支持销售经理的客户工作以赢得订单——销售经理与事业部既相互合作又互为约束。有的公司还要加上财务、审计、运营等职能部门,构成三维矩阵,形成三重报告关系。与此相仿,改革后的中国军队,可能设置直属军委的纪委、审计、检察等垂直系统,也将形成三重报告关系。

  改革开放以来,经过多轮裁军与精简整编,中国军队在领导指挥体制上取得了很大的成就,但也存在着一些突出的矛盾与问题,制约与影响了中国军队打赢未来信息化战争的战斗力建设。

  俄军也形成了作战指挥权与建设管理权适度分离的体制。与 美军相比,俄军分得没有那么彻底。1998年,俄军提出区分两大职能的基本原则,即“在战略级指挥机关尽量分,在战役—战略级尽少合,在战役、战役战术和 战术级则完全合”。目前,俄军主要在国防部机关、总参、军种层级,推动作战指挥与建设管理职能的相对分离:一是军种把作战指挥权交给了总参,实现了作战指 挥权的统一;二是总参把若干行政管理的职能交给了国防部和各军种司令部。也就是说,总统和国防部长负责军队建设和运用的全局;总参谋部负责战略筹划和战略 指挥;联合战略司令部负责指挥战略方向联合作战;三军种司令部主要负责本军种部队建设。比如,目前俄军在叙利亚的空袭行动,就是由总参作战总局实施总体指 挥,由俄设在拉塔基亚基地的航空兵司令部实施具体指挥,空天军总司令部不作为一级指挥机构直接参与。英、法等国军队和日本自卫队的各个军种,目前也都交出 了作战指挥权,基本形成了作战指挥与建设管理这两条比较清晰的链路。

  三中全会《决定》中提到,要深化军队体制编制调整改革。健全军委联合作战指挥机构和战区联合作战指挥体制。调整改善军兵种比例,减少非战斗机构和人员。

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