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原标题:2017财年国防授权法案对国家安全委员会的职能进

浏览次数:116 时间:2019-11-07

美国海军PPBE流程是海军资源分配与管理的主要手段,主要目的在国防部PPBE流程的指导下实现海军部队、人力、物资、装备与保障的最佳组合。其中,规划是确定海军战略优先事项以及达成战略所需的能力;计划是将海军资源运用于提供完成战略优先事项所需能力的项目;预算恰当地确定海军项目价格,发展正当理由与执行方案;执行完成海军已批准的方案。

美国陆军PPBE流程是国防部PPBE流程的一个组成部分,也是陆军管理内部资源的主要程序。其总体框架主要包括三个方面的内容:一是与国防部PPBE系统保持有效沟通与互动,以实现两者之间的完整对接;二是运用“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”三个核心模块,对本军种内部资源进行分配与管理;三是以管理决策包为主要决策工具,促使其总体框架保持协调稳定的运行。

美军PPBE流程把战略、计划与预算有机联系在一起。其中,预算源自于计划,计划源自于需求,需求源自于任务,而任务则源自于国家安全目标。美陆军根据这一流程模式,对各部门及其负责人在PPBE流程内的系统职能进行了详尽描述,并对与该流程相关的系统外其他机构的任务职能也做出了具体规定。同时,美军成立了相关的会议论坛,以确保各机构职能能够相互协调,以完成与高层战略相协调的各项军事能力的研发、采办及运用等任务。

美国2017财年国防授权法案是奥巴马总统任内签署的最后一个国防授权法案。该法案出台的背景有两个值得关注之处:一方面,美军在对1986年国防部改组法案颁布30周年以来的经验教训进行了全面总结之后,需要赋予国防部新的战略任务与使命;另一方面,美军即将迎来1947年国家安全法案正式实施70周年的历史时刻,需要进一步明确并加强国家安全战略对国防与军队建设的指导作用。同时,美军一直认为,国家安全战略、国防战略以及国家军事战略分别提供战略体系中的目标、途径与手段。为此,美国2017财年国防授权法案,在以上两个方面的基础上,对美国国家军事战略也做出了相应调整与补充,以利于为战略目标与途径提供强有力的支撑,从而使战略体系保持协调与平衡。

一、规划阶段

图片 1图片 2图片 3图1:美陆军规划、计划、预算与执行系统总体框架及缩略语

图片 4美陆军PPBE流程系统内外的主要机构设置

1、精简国家安全委员会系统,以提高国家安全委员会的工作效率

美国海军规划阶段的目的是确定海军战略目标与支持国家安全战略与美国外交政策的海军优先事项;确定完成以上战略所需的海军与联合能力;以及运用这些能力来框定海军计划阶段的资源分配与项目。海军在规划阶段主要以国防部《防务规划指南》与《四年防务评估报告》为指导,来审查与修订自身的战略规划文件。海军主要规划文件包括:《21世纪海上力量》《海上战略》《海军作战概念》《海军战略计划》以及《海军作战部长指南》等。

一、陆军PPBE总体框架概述

一、系统内职能主要是强化部长对PPBE流程的监督与控制

2017财年国防授权法案对美国国家安全委员会的职能、机制进行了简化,以使国家安全委员的运行更加顺畅。

其中,《21世纪海上力量》提供设定未来最终状态的总体海军构想;《海上战略》确定总体构想设置的具体目标,并描述海上力量运用于全世界的方式;《海军作战概念》由运用现有部队以贯彻战略指导的指挥官指南组成。《海军战略计划》制定基于能力的战略,使资源决策与战略目标保持一致,并为未来评估提供所需作战能力的优先顺序清单。《海军作战部长指南》确定作战部长的意图与未来财年的优先事项。

美陆军PPBE总体框架反映了陆军规划、计划、预算和执行流程的运行,以及该流程与国防部PPBE流程之间的联系。其中,在规划阶段,国防部长办公室与联合参谋部人员依据国家安全目标与资源限制来考察美国的军事态势,并制定国防与军事战略,最后生成能够满足战略需求的指导文件:部队发展与兵力运用指导文件以及国防规划与计划指导文件。而陆军为响应以上文件,主要以陆军概念战略文件为核心,提出未来陆军作战概念,并运用这些概念推动陆军实现转型,以便应对不断变化的国家安全环境带来的挑战。

陆军部长负责全陆军范围内PPBE的政策制定与监督管理,不仅要充分考虑国防部的国防规划指导与参联会的联合战略规划,还要参与国防部部长、参联会主席的政策与战略制定,包括发展政策、采办以及其他资源分配问题。陆军部长通过其办公室内的主要官员负责在指定的职能领域内,监督规划、计划、预算和执行程序的运作,并提供相关的政策与指导。这些成员包括负责财务管理与审计的陆军助理部长与作为顾问的主管作战、民事与训练的副参谋长、主管现代化的副参谋长以及预算与执行军事代表等,他们一起对计划、规划、预算和执行程序进行管理。

首先,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的职能进行了重新表述。原美国法典第50卷第3021节对国家安全委员会的职能表述的较为笼统,层次不清,不便于理解与执行。修订后的职能表述首先就并明确指出,“国家安全委员会的职能要与总统的指示保持一致”。在此基础上,明确列出了三项职能:一是在与国家安全相关的内政、外交以及军事领域向总统提出一体化的建议,以确保武装力量与联邦政府的其他部门在涉及国家安全的事务上进行高效合作;二是针对与国家现实和潜在军事力量有关的国家目标、义务及风险进行评估与评价,并据此向总统提供建议;三是就美国政府各部门及机构共同关切的与国家安全相关的事务提出政策上的建议。

以上海军战略规划文件为海军在自身资源限制范围内发展计划目标备忘录提供了指南。

在计划与预算阶段,国防部由部长办公室成本评估与计划鉴定处处长负责未来年份国防计划与预算的制定工作。每个计划包括一组计划要素,这些要素能够反映国防部部队或保障任务。计划要素负责确定特定的活动、项目或职能,包括了实现目标或计划所需的财政与人力资源。计划要素允许国防部部长办公室与国会工作人员进行跨军种分析。而陆军部总部也有自己的成本评估与计划鉴定处处长,负责陆军一体化计划与预算程序,并制定目标计划备忘录与预算报告。该处长除要与国防部部长办公室一起审查预算,并共同为总统预算的编制提供支持外,还负责组织相关陆军机构制定符合国防计划要求的陆军子计划。

其中,负责财务管理与审计的陆军助理部长将监督:规划、计划、预算和执行程序,同时制定并发布全陆军范围内的规划、计划、预算与执行政策;所有的陆军拨款,并充当除陆军国民警卫队与陆军后备队拨款之外的所有拨款的倡议者;负责成本与经济的陆军助理部长帮办办公室(履行成本分析职能,为计划、规划、预算和执行程序提供支持)以及陆军部总部行政办公室的工作运行。

其次,在机构设置上,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的主要成员、出席与参加成员以及参谋成员进行了简化。新法案不仅取消了国家安全委员会原先设置的“低烈度冲突委员会”、“国外情报委员会”、“跨国威胁委员会”、“预防大规模毁伤武器扩散与恐怖主义协调官”等机构与职位,还规定通过任命、选派、服务合同或者来自其他参谋机构的专业参谋成员人数不超过200人,并且经过18个月的过渡期后,专业参谋人员的总数将不超过150人。取消以上机构和职位并精简人员,可以使国家安全委员会避免忙于具体行政事务之中,从而将时间精力专注于国家安全的优先事项。

二、计划阶段

图片 5

在规划阶段,主管作战、民事与训练的副参谋长负责运作与规划职能,同时:通过主管作战、民事与训练的助理副参谋长管理计划、规划、预算和执行程序的规划阶段;与计划分析与鉴定处处长以及陆军预算署署长一同主持规划、计划与预算委员会;在规划与战备事务上指导计划鉴定小组的工作,这些事务包括陆军国际活动计划中的安全合作议题的需求确定、优先排序与整合;在当前计划目标备忘录结束时评估计划目标备忘录部队的能力、缺陷与风险。主管现代化的副参谋长负责执行经批准的装备需求,同时提供一个陆军部总部中心机构,负责计划制定、装备整合以及诸如《四年防务评估》之类的评估工作;与负责采办、后勤与技术的陆军助理部长一同制定研究、发展与采办计划;制定陆军现代化战略,协助准备陆军输入物,以便提供给国防部部长办公室的国防计划预估报告,并准备针对部队发展指导的陆军评论;担任装备计划鉴定小组的倡议者;管理各职能对研究、发展、试验与鉴定以及采购拨款的需求。

第三,2017财年国防部授权法案还取消了对国家情报总监、国家药品控制政策主管、参谋长联席会议主席或副主席在国家安全委员会中的职责表述。同时规定总统主持国家安全委员会,总统缺席的情况下,总统指定一名国家安全委员会成员主持召开。而且委员会设置一个由总统任命的文官执行部长领导下的参谋机构。参谋机构要与总统指示保持一致,执行部长任命并确定履行委员会职能所必须的参谋人员及其酬劳。这种简政放权的机构设置可以形成有效的激励机制,防止人浮于事,进而提高工作效率。

海军计划阶段是对PPBE流程中的海军资源进行的初次分配,主要目标是在充分考虑财政限制的情况下对规划阶段的需求进行优先排序。因此,海军计划阶段根据已确定的海军优先事项分配海军资产以满足指定的任务;识别并分析海军任务的不足与重复环节;提出使威胁将至最低或消除威胁的海军替代方案建议。计划阶段期间,海军寻求在人力、投资于战备之间平衡资源,并向国防部副部长提供审查后的替代方案。

表1:未来年份国防计划的计划与子计划以及陆军倡议者

在一体化计划与预算阶段,国防部计划分析与鉴定处处长与国防采办委员会共同监管该阶段,并制定出一份组合的计划目标备忘录与概算报告。而陆军计划分析与鉴定处处长负责牵头陆军计划事务,同时:为陆军部长与陆军参谋长提供独立的计划备选方案与优先事务的评估报告;为规划、计划、预算与执行论坛提供分析与行政支持;与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及陆军预算署署长一同主持规划、计划与预算委员会;在陆军部总部为陆军计划的制定担负总体责任,以便支持计划目标备忘录以及未来年份国防计划;在整个计划、规划、预算和执行程序中,与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及陆军预算署署长一同指导并整合计划鉴定小组的工作。陆军预算署署长负责牵头预算事务,主要包括:与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及计划分析与鉴定处处长一同主持规划、计划与预算委员会;制定预算政策与程序;指导并整合计划鉴定小组在预算事务方面的工作;审查陆军国民警卫队、陆军后备队以及现役陆军的预算,并合并这三项预算;就影响司令部资源需求的主要预算问题向作战司令部指挥官提供反馈信息;在国防部部长办公室、管理与预算办公室与国会面前为陆军预算提供理由说明;与国会拨款委员会保持联络并担任联络点;与计划分析与鉴定处处长以及数据倡议者一同履行系统与数据管理职能;将最终预算决策转变成计划变更方案,按照要求公布计划要素、陆军计划要素、管理决策包以及司令部分配,同时更新计划、规划、预算和执行程序数据库,以便制定出提交给国防部部长办公室以及国会的总统预算实况报告。

第四,2017财年国防授权法案保留了国际宗教自由的特别顾问这一职位及其职能表述。这既反映出美军宗教问题可能会严重影响国家安全有非常清醒的认识,也表明美国国家安全委员会应对宗教问题的务实态度。

海军计划阶段从每年9月份的情报、战略、战争地域以及支援任务的评估开始。评估明确了完成特定计划水平或能力所必须提供的资金,并向资源倡议方推荐用于准备的倡议计划提案。这些评估被概括在12月/1月时间段内的投资战略之中。从1月至2月,资源倡议方发展其倡议计划提案,从而构成了计划目标备忘录的基本组成单元。这些建议提交给海军资源、需求与评估副作战部长,然后再交给海军作战部长。

在执行阶段,陆军部总部将概算报告递交给国防部部长办公室之后,将严格遵照执行。陆军部总部可以在不转移资金的同时,转移属于拨款范围内的军事与文职人员。但其他人员与资金方面的任何变更行为,必须由国防部部长办公室进行批准。尤其是在总统预算递交给国会之后,预算年度中的人员与资金方面的变更会受到更为严格的控制。

在执行阶段,陆军预算与执行军事代表以及负责财务管理与审计的陆军助理部长履行以下职责:评估项目执行情况,并审查成本与执行情况的衡量标准,该标准旨在为陆军高层领导提供一种综合视野,以便审视业务效率与计划完成情况;运用国会拨出的款项来执行已授权的计划;通过陆军预算署署长,管理计划、规划、预算和执行程序的执行阶段。而陆军预算署署长负责管理计划、规划、预算和执行程序的执行阶段,并在财务执行期间:制定供资政策与程序;监督并指导经国会批准的预算的财务执行情况;分配国会拨出的资金并监督资金的执行情况;监督由陆军管理的资金的核算工作,并监督提交给国防部部长办公室与国会的关于这些资金的使用情况的报告。根据各项拨款的适用情况,包括未来年份国防计划、计划要素、陆军计划要素、项目编号、预算排列项目号、标准研究编号、数量、预算项目、预算项目小组、预算分项目、资源要素以及融资数据。同样根据各项拨款的适用情况,对逐个人力类别的使用情况进行核算与上报。

第五,2017财年国防授权法案对2016财年国防授权法案进行了技术修订,要求对国家安全战略正式流程进行独立研究,主要研究负责实施战略规划的职员工作能力,以及审查国会如何加入国家安全委员会的战略规划流程。新法案还规定年度国家安全战略有保密与非保密两个版本,保密版本要提交给国会,但可以包含一个非保密概要。这保证了国家安全战略的能够同时发挥对内战略指导与对外战略传播的双重作用,

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